1.Introducción

La necesidad de que la población cuente con conocimientos económicos básicos resulta evidente. Todos los ciudadanos deberían tener nociones básicas de economía domestica (control de ingresos y gastos), economía financiera (planes de pensiones, cuentas, préstamos, etc.), economía laboral (salarios, tipos de contratos, etc.) y conocimientos fiscales y presupuestarios (para entender como funcionan los impuestos y cómo se invierte el dinero recaudado). Sin alfabetización económica, es muy difícil entender los presupuestos públicos y los impuestos y conocer lo que motiva las decisiones de los gestores públicos.

Sin embargo, a pesar de la importancia de tener cultura económica, se constatan fuertes carencias, que pueden provocar incertidumbre en la toma de decisiones y/o indefensión por la escasez de conocimientos económicos. Algunos ejemplos son la contratación de participaciones preferentes, obligaciones subordinadas e hipotecas por personas con nulos o escasos conocimientos económico-financieros.

Cada vez más, la economía utiliza un lenguaje lleno de tecnicismo, que no esta al alcance de todos. Algunos ejemplos son la Tasa Anual Efectiva (TAE), el Producto Interior Bruto (PIB), el Índice de Precios al Consumo (IPC), la Prima de Riesgo, el Déficit Público, la Deuda Pública, Rendimiento Económico, Ganancia o Pérdida Patrimonial, etc. Unido a lo anterior, algunos problemas derivados de la falta de cultura económica-financiera se han hecho más patentes con la crisis económica. Como ejemplo se puede señalar la problemática surgida por la comercialización de instrumentos financieros tan complejos como las participaciones preferentes, la desigualdad en el reparto de la renta y la riqueza, la distribución de la presión fiscal o las dificultades de acceso al crédito. La crisis ha provocado que cada vez sea más necesario tener cierto bagaje en materia económica para entender la realidad que nos rodea.

En consecuencia, es necesario reforzar los conocimientos económicos, en general, y de economía pública en particular. Así, centrándonos en ésta, resulta paradójica la escasa conciencia fiscal en los ciudadanos que puede provocar indiferencia sobre la necesidad de contribuir con los impuestos a sufragar el gasto público, lo que provoca, además, cierto condescendía con la conductas de fraude (Instituto de Estudios Fiscales, 2014; CIS, 2013).

Por todo lo anterior es fundamental que en las enseñanzas no universitarias se oferten materias de contenido económico, donde la economía pública tenga una significativa presencia. No se trata de formar expertos en Economía, para eso están los grados y los masters, lo que se busca es garantizar un mínimo de conocimiento económico a toda la población.

Esta ha sido precisamente una de las principales demandas del Consejo General de Colegios de Economistas de España (2011, 2013), a través de su órgano especializado, la Organización de Economistas de la Educación (OEE). A esta iniciativa se vienen sumando, desde hace años, la Asociación de Economía de la Educación (AEDE), que también pone de manifiesto una carencia de formación económica básica en los estudios preuniversitarios, la Confederación Estatal de Asociaciones de Profesorado de Economía (CEAPES), la Associació d´ensenyants d´economía i empresa (AEEE) y la Confederación Española de Decanos de Economía y Empresa (CONFEDE). Además estas deficiencias, también han sido señaladas por la OCDE, el FMI y el Banco Mundial, que vienen pidiendo, para combatir este analfabetismo económico, la introducción de materias económicas en las primeras etapas educativas.

El tener conocimientos económicos no solo beneficia al individuo, ya que la mejora de la cultura económica-financiera de la población contribuye a fomentar tanto la estabilidad en el sistema financiero, como en el crecimiento económico. La educación económica-financiera beneficia en todas las etapas de la vida independiente de su nivel de renta. Así, tanto el Banco de España, como la Comisión Nacional del Mercado de Valores vienen apostando por la introducción de la cultura financiera en España [1].

Tras la aprobación de la Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE) en diciembre de 2013 y tras la pronta aplicación de las nuevas directrices para el curso 2015-16, se hace necesario saber si con la nueva norma se podrá mejorar los conocimientos económicos en general, y en materia fiscal, en particular, en educación no universitaria. Sin duda, esto será de interés para los docentes universitarios en economía, puesto que les posibilitará conocer el nivel de preparación en economía de los alumnos que llegan a la universidad.

Para ello, tras esta introducción, se señalan las notas básicas de la enseñanza de la economía en el sistema educativo no universitario, tanto en el marco comunitario, como nacional. En el tercer apartado se aborda la situación de la formación en economía tras la aplicación de la LOMCE. El cuarto apartado describe la formación en temas de economía pública en los estudios no universitarios, desde una perspectiva comparada. El quinto aparto enumera algunas experiencias para introducir contenidos de economía pública a alumnos de secundaria. El sexto apartado posibilita la realización de algunas reflexiones, para los contenidos económicos, en general y en economía pública en particular, en los estudios no universitarios. Finalmente, se presentan algunas conclusiones a partir de los resultados obtenidos.

2.LA ENSEÑANZA DE LA ECONOMÍA EN EL SISTEMA EDUCATIVO NO UNIVERSITARIO

2.1. Aspectos básicos

Como se ha señalado, lo que se persigue con la introducción de materias de contenido económico en el sistema educativo no universitario es que la población cuente con nociones básicas de economía, siendo algo necesario para todos, con independencia de que posteriormente profundicen o no en estas cuestiones. En consecuencia, la enseñanza de la economía es la respuesta a esta necesidad social (González, 2011).

En este marco, las enseñanzas económicas presentan una gran importancia, ya que pueden asegurar la continuidad y la cohesión social, potenciar la capacidad de cuestionamiento de las decisiones y mejorar la participación social (Quintana, 1989). Durante las primeras etapas educativa es el momento adecuado para garantizar a los alumnos unos mínimos conocimientos de naturaleza económica, ya que a partir de este momento los individuos comienzan a tomar sus primeras decisiones económicas (Páges y González, 2010). En consecuencia los currículos educativos deben tener materias de contenido económico, como respuesta a los importantes y rápidos cambios que se están produciendo en relación a la globalización económica (Foj, 2009 y 2011). Dentro de esta necesidad hay que delimitar el espacio que debe ocupar las cuestiones relacionadas con la economía pública.

2.2. Marco comunitario

La UE viene promoviendo el desarrollo de la cultura económica en general y del emprendimiento en particular, como factor clave para la competitividad, destacando la importancia de impulsar una cultura europea del emprendimiento. Así, la “Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006” sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente, incluye al espíritu de empresa. También se subraya esta necesidad en tres de las iniciativas de la “Estrategia Europa 2020”, en concreto, la Unión por la innovación, Juventud en movimiento y Una agenda para las nuevas cualificaciones y empleo (Eurydice, 2012a).

La UE viene apostando por establecer mejoras en la creatividad y la innovación, incluyendo el emprendimiento en todos los niveles de la educación y la formación. Este también es un objetivo a largo plazo del “Marco estratégico Educación y formación 2020”, el nuevo elemento estratégico de la cooperación europea en ámbito de la educación y la formación basado en el programa “Educación y Formación 2010” (ET2010).

En el documento “Entrepreneurship Education at School in Europe” (Eurydice, 2012b) se señala que una de las competencias básicas a fomentar en la escuela es el espíritu emprendedor. En enseñanza secundaria, la mitad de los países de la UE incorporan al emprendimiento en asignaturas obligatorias. En España, hasta la reciente aprobación de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, la regulación básica en materia de emprendimiento se encontraba en la Ley 4/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Lo anterior, resulta claramente insuficiente. Así, si el espíritu emprendedor es una competencia básica (key competences), se debería garantizar conocimientos económicos básicos en la enseñanza obligatoria.

Uno de los documentos más relevantes para conocer la situación de nuestros estudiantes en relación a las habilidades y destrezas a nivel internacional es el Informe PISA (Programme for International Student Assessment). El PISA es un estudio internacional de evaluación educativa de las competencias (lectora, matemática y científica) alcanzadas por los alumnos a los 15 años. Uno de los objetivos del PISA es orientar en la toma de decisiones en el sistema educativo[2]. En 2005 la OCDE aprobó una Recomendación referida a la necesidad de desarrollar la educación financiera para que alcanzara a toda la población. En 2012 la OCDE elaboró un documento justificativo de la inclusión en el PISA de la evaluación de la educación financiera. Los contenidos económicos evaluados en el PISA 2012 en 18 países incluyen un amplio recorrido por diferentes temas: i) funciones y el valor del dinero; ii) el reconocimiento de los medios de pago; iii) el papel de los intermediarios financieros; iv) el sentido del ahorro y del endeudamiento y su planificación; v) la distinción de los diferentes productos financieros; vi) el papel del tipo de interés y vii) derechos y deberes como consumidores e inversores.

Las recomendaciones realizadas por la OCDE (2014a, 2014b) en materia de educación financiera a partir del informe “Financial Literacy Assesment Framework PISA 2012” van en este mismo sentido[3]. Sin embargo, resulta cuanto menos curioso como a los alumnos españoles no se les ofrezca, hasta el momento, la oportunidad de formarse en esa materia. Los resultados del PISA 2012 en materia económica-financiera, tal y como señalan el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, MECD (2014), eran previsibles “Uno de cada seis alumnos españoles no alcanza el nivel básico de rendimiento en competencia financiera (16,5% en España, 15,3% de media en los países participantes de la OCDE). Esto indica que, como mucho, serían capaces de reconocer la diferencia entre lo que se quiere y se necesita, tomar decisiones sencillas sobre gasto cotidiano o reconocer para qué sirven documentos financieros habituales como una factura. Solo un 3,8% de nuestros alumnos se encuentra en el nivel más alto, porcentaje claramente inferior a la media de 9,7% de la OCDE”. Por lo tanto, si se quiere que los alumnos españoles alcancen una minima competencia en educación financiera, resulta necesario introducir estos conocimientos en el curriculum de la enseñanza no universitaria.

En las pruebas PISA de cultura financiera, aunque no se le formulan preguntas directas en materia fiscal, tanto en los ítems planteados[4] como en los liberados[5], se suelen poner ejemplos de la incidencia de la fiscalidad. Este es el caso de la modificación de una factura, que supone el ajuste de la base imponible por la compra de un producto y la correspondiente rectificación del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Con este tipo de preguntas, según el PISA de competencias financieras de 2012, se persigue “entender la manera en que los impuestos y prestaciones del Estado afectan a la planificación y gestión de las finanzas” y “comprender la finalidad que tienen los impuestos y las tasas de los gobiernos locales”.

Finalmente, convendría determinar la relevancia de las enseñanzas de economía de educación secundaria desde una perspectiva comparada. Para ello, la tabla 1 resume, para algunos países de la UE, la presencia de materias de economía en la educación secundaria. Como se puede observar, en prácticamente todos los países analizados, salvo en Italia y Portugal, existe en el currículo de secundaria alguna materia de contenido económico, tanto en lo que sería la educación secundaria, como el bachillerato. Aún con todo, el actual desarrollo de la economía en secundaria precisa de una apuesta más decidida por parte de las autoridades educativas.

Tabla 1. Enseñanzas económicas en educación secundaria en algunos países de la UE

Fuente: Rodríguez (2013)

2.3. Marco nacional

La primera referencia de la existencia de materias de contenido económico en educación no universitaria es en 1876 con la Institución Libre de Enseñanza[6] (ILE), aunque esta formación únicamente se impartía en un número reducido de centros privados. No será hasta el período 1934-1938 cuando se implanta por primera vez la asignatura en la enseñanza pública no universitaria y, concretamente, en los últimos años del Bachillerato (sexto y séptimo), bajo la denominación de “Principios de técnica agrícola e industrial y económica”, para posteriormente quedar eliminada del sistema educativo como asignatura independiente. Así, las enseñanzas de contenido económico quedaron relegadas al Bachillerato Laboral Superior “Contabilidad y nociones de organización de empresas”.

Con la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y de Financiamento de la Reforma Educativa[7], los escasos contenidos económicos en el Bachillerato se limitaban a las asignaturas del área de Geografía e Historia, impartidas por los departamentos docentes de Ciencias Sociales. La única materia donde figuraban contenidos económicos, era la que se impartía en segundo curso del Bachillerato Unificado Polivalente (BUP[8]), denominada “Geografía Humana y Económica”.

No será hasta finales de los años ochenta del siglo XX, cuando con el debate de la reforma de las enseñanzas medias, se retome la necesidad de de incluir materias de economía en la formación pre-universitaria, siguiendo el ejemplo marcado por los países europeos. La consecuencia inmediata fue la introducción de materias de economía en la Ley 1/1990, de 3 de octubre, Orgánica General del Sistema Educativo[9] (LOGSE), que sustituyó a la Ley 14/1970, y su posterior desarrollo con el Real Decreto 1178/1992, de 2 de octubre, por el que se establece el currículo de Bachillerato[10].

La LOGSE establecía que, tras superar la Enseñanza Secundaria Obligatorio (ESO), se podría cursar el Bachillerato de dos años, desarrollado en cuatro modalidades: i) Artes; ii) Tecnología y iii) Humanidades y Ciencias Sociales y iv) Ciencias de la Naturaleza y la Salud.

En la LOGSE las materias de contenido económico fueron introducidas en el Bachillerato en “Economía”, una materia del primer curso, con una docencia semanal de 4 horas y “Economía y Organización de Empresas”, también con una docencia semanal de 4 horas, en segundo de bachillerato, ambas en la modalidad de Humanidades y Ciencias Sociales. Además, la formación económica se solía complementar con la optativa de “Fundamentos de Administración y Gestión”, en segundo curso de bachillerato. Además, se permitía que alumnos de otros bachilleratos eligiesen estas materias de contenido económico.

Sin embargo, no había ninguna materia relacionada con la economía en la ESO. Es cierto que en algunas asignaturas se trataba, de forma colateral, algunos conceptos económicos, especialmente en los currículos de Ciencias Sociales y Tecnología, pero resultaban claramente insuficientes. En concreto, la ESO contemplaba la impartición de ciertos temas económicos, aunque dentro de la materia de “Ciencias Sociales, Geografía e Historia".

Por lo tanto, la LOGSE no consiguió garantizar unos conocimientos económicos mínimos a los alumnos de 14-16 años, ya que sólo se introdujo la enseñanza económica en el Bachillerato. Esto provocaba que aquellos estudiantes que decidían continuar su formación en Bachillerato, no había adquirido en la ESO prácticamente ninguna base económica, lo que perjudicaba la elección posterior de las materias.

Tras la LOGSE, se aprobó la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación[11] (LOCE), que pretendía reformar el sistema educativo en España. Sin embargo, el 28 de mayo de 2004, el Consejo de Ministros aprobó un Real Decreto que paralizaba el calendario de aplicación. Posteriormente la Ley fue derogada por la Ley 2/2006, de 3 de mayo, Orgánica de Educación (LOE). Esta nueva legislación educativa cambió la estructura del Bachillerato y redujo a tres sus modalidades i) Artes; ii) Ciencias y Tecnología y iii) Humanidades y Ciencias Sociales.

Con la LOE la modalidad de Humanidades y Ciencias Sociales mantuvo la asignatura de “Economía” en el primer curso de Bachillerato, como obligatoria, y una carga lectiva de cuatro horas semanales. La asignatura “Economía de la Empresa” se impartía en segundo curso, con una carga lectiva de cuatro horas semanales. Además se mantuvo “Fundamentos de Administración y Gestión” como optativa de segundo curso (tabla 2).

Tabla 2. Materias de contenido económico en la LOE. Bachillerato

Fuente: Elaboración propia a partir de la LOE

En relación a la Formación Profesional, la normativa de referencia es la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, que ordenaba un sistema integral de formación profesional, cualificaciones y acreditación, dentro del marco establecido por la LOGSE. El objetivo era responder a las demandas sociales y económicas, por medio de las diversas modalidades formativas. Para ello se crea el Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, con el objetivo de plantear nuevas iniciativas formativas que sean coherentes con las políticas activas de empleo.

En el Plan de Acción 2010-2011 el MECD situaba a la formación profesional en uno de los ejes esenciales de su actuación. Para ello apostaba por reformar la oferta a las demandas económicas, e integrando la formación para el empleo en el sistema educativo. Con el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio[12], por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo, las enseñanzas de formación profesional se establecen en ciclos formativos de grado medio y de grado superior. Cada uno de ellos incluye, como mínimo, cinco módulos profesionales. En materia económica destaca el “Módulo de empresa e iniciativa emprendedora”, con formación en creación y gestión básica de las empresas, el autoempleo, el desarrollo de la responsabilidad social de las empresas y técnicas de actividad laboral. Con la LOE existían un amplio número de ciclos, tanto de grado básico, medio y superior, de contenido económico (tabla 3).

Tabla 3. Ciclos de contenido económico en la LOE. Formación Profesional

Fuente: Elaboración propia a partir de la LOE

3.La LOMCE y las materias de economía

Con la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de calidad educativa[13] (LOMCE), se modifica a la LOE. A partir de la nueva normativa las materias en Educación Primaria, ESO y Bachillerato se agrupan en: troncales, específicas y de libre configuración autonómica. El MECD determinará los contenidos y el horario mínimo de las troncales (lengua castellana, matemáticas, ciencias o idioma extranjero). Cada Comunidad Autónoma fijará el curriculum de las materias específicas (educación física o música) y sus criterios de evaluación y las de libre configuración. En relación a la Formación Profesional, la LOMCE apuesta por una Formación Profesional Básica con dos obligatorios, que sustituirá progresivamente a los Programas de Cualificación Profesional Inicial. Además, comprenderá un ciclo de grado medio y finalmente, uno de grado superior[14], referidos en todos los casos al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales. La estructura de estas enseñanzas será modular, con una duración variable y recogerá los contenidos prácticos y teóricos para cada uno de los campos profesionales.

La LOMCE, en su fase de anteproyecto y proyecto, sufrió tres importantes modificaciones en su contenido, que han afectado a los contenidos económicos (Consejo General de Economistas de España, 2013). En el primer borrador del anteproyecto las materias de economía quedaban relegadas a un segundo plano. En el segundo borrador, por la inclusión de las consideraciones del dictamen del Consejo de Estado, las materias económicas ganaron más peso. En el tercer borrador no hubo cambios en el tratamiento de las materias de economía.

La LOMCE establece que dentro de las materias específicas de opción (mínimo de una y máximo de 4) se podrá ofertar la asignatura de “Iniciación a la Actividad Emprendedora y Empresarial” en 1º, 2º ó 3º de la ESO. Se trata de una nueva materia específica y elegible, de forma que son las administraciones educativas y/o cada centro de enseñanza las responsables de confeccionar la oferta educativa. Aunque hay una mayor competencia con materias más tradicionales (Música, Tecnología, Segunda Lengua Extranjera, Religión o Valores Éticos), todas las específicas (8) deben aparecer, al menos en un curso. Puesto que para el curso 2015-2016 se implanta primero y tercero de la ESO, será en el curso 2014-15 cuando se conozca la carga horaria y la oferta formativa.

En el 4º curso de la ESO, si los alumnos eligen el itinerario de enseñanzas académicas (orientada al Bachillerato), podrán elegir (entre 4) una materia troncal de opción “Economía”, de nueva creación. Si optan por el itinerario de enseñanzas aplicadas (orientada a la Formación Profesional), podrán elegir, como materia troncal de opción, “Iniciación a la actividad emprendedora y empresarial” (entre 3), que también es una materia nueva. Esta previsto que estas dos materias se implanten en el curso 2016-2017, con una carga lectiva estimada de 3 horas semanales.

Además, se pueden ofertar materias de libre configuración autonómica, incluyendo alguna de contenido económico, tanto para el primer ciclo de la ESO como para el 4º curso. La tabla 4 recoge las materias de contenido económico en la LOMCE.

Tabla 4. Materias de economía en la LOMCE. ESO

Fuente: Elaboración propia a partir de la LOMCE

La LOMCE establece tres modalidades en Bachillerato: i) Ciencias; ii) Humanidades y Ciencias Sociales y iii) Artes. El proceso de implantación establece que los cursos de primero se implantarán durante el curso escolar 2015-2016. El segundo curso se implantará durante el curso 2016-17. Las materias relacionadas con la economía solo se impartirán en el bachillerato de Humanidades y Ciencias Sociales, aunque se contempla que alguna materia de economía se pueda ofertar a todo el alumnado.

En primero de Bachillerato, en la modalidad de Humanidades y Ciencias Sociales, habrá una materia “Economía”, troncal de opción. Aún así, y tal y como ocurría en la ESO, en función de la regulación y de la programación de la oferta educativa que establezca cada administración educativa, y en su caso de los centros docentes, se ofertarán al menos dos materias de entre las materias de opción del bloque de asignaturas troncales (de un máximo de 4).

En segundo de Bachillerato figura la materia troncal “Economía de la Empresa”, dentro de la modalidad de Humanidades y Ciencias Sociales, a partir de una oferta de cinco materias. Al igual que ocurría con la materia de primero, en función de la regulación y de la programación de la oferta educativa que establezca cada administración educativa, y en su caso, de los centros docentes, se podrán cursar al menos dos materias del bloque de opción.

Finalmente, se cuenta con la materia “Fundamentos de Administración y Gestión” dentro del grupo de específicas (15 materias en total), una asignatura nueva que se podrá elegir con independencia del itinerario. Como ya fue señalado, la oferta final dependerá de cada administración educativa y/o del centro docente, debiendo los alumnos cursar un mínimo de dos y máximo de tres materias de bloque de asignaturas específicas. Además, las administraciones educativas autonómicas podrán establecer alguna materia de libre configuración. La tabla 5 señala las materias de economía en el Bachillerato. La tabla 6 realiza una estimación de la carga lectiva de las materias de economía en la LOMCE.

Tabla 5. Materias de economía en la LOMCE. Bachillerato

Fuente: Elaboración propia a partir de la LOMCE

Tabla 6. Estimación de la carga lectiva de las materias de economía en la LOMCE

Fuente: Elaboración propia a partir de la LOMCE y de la normativa de desarrollo curricular

En relación a la Formación Profesional, el calendario de implantación de la LOMCE establece que los nuevos ciclos de Formación Profesional Básica, se impartan en dos cursos. El primero será en el curso escolar 2014-15, mientras que el segundo se hará en 2015-16. Además, se ofertará formación profesional de grado medio, que conducirán a la obtención del título de técnico y la formación profesional de grado superior, que tras superarlo, supondrán la obtención del título de técnico superior.

Además, la LOMCE posibilita la implantación de la Formación Profesional dual[15] dentro de la oferta de Formación Profesional Reglada. Este tipo de enseñanza se realizará en régimen de alternancia entre el centro de educación y la empresa, repartiendo el tiempo de formación téorico-práctico entre ambas instalaciones, con el objetivo de una mayor integración de las enseñanzas entre el centro educativo y el de trabajo. Este sistema se podrá aplicar a los tres ciclos que componen la Formación Profesional.

La tabla 7 señala los ciclos formativos relacionados con la economía en Formación Profesional de Grado Básico de la LOMCE, con la información disponible hasta el momento. En relación a la Formación Profesional de Grado Medio y Superior, el MECD ha señalado que las modificaciones introducidas en el currículo se implantarán al inicio de los ciclos, en el curso escolar 2015-2016, dejando a las nuevas condiciones de acceso y admisión para su aplicación en el curso escolar 2016-2017. Por lo tanto, no se conocen, en la actualidad, los ciclos de contenido económico en la LOMCE para este tipo de formación.

Tabla 7. Ciclos de contenido económico en la LOMCE. Formación Profesional. Grado Básico

Fuente: Elaboración propia a partir de la LOMCE y el Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero

Como se puede comprobar, los cambios introducidos con la LOMCE no resultan relevantes en cuanto a la necesidad de garantizar una materia obligatoria de contenido económico para todos los estudiantes de secundaria, ya que resulta posible finalizar la ESO y el Bachillerato sin cursar ninguna materia de contenido económico. No obstante, la nueva estructura refleja, en mejor medida, las recomendaciones de la Comisión Europea (2012a, 2012b) por fomentar el emprendimiento en esta etapa educativa.

4.Los contenidos de la Economía Pública en las enseñanzas no universitarias

Aunque en la extinta asignatura “Educación para la ciudadanía y los derechos Humanos”, figuraba dentro del bloque de “Deberes y derechos ciudadanos”, un conjunto de contenidos relacionados con la actividad pública (bienes comunes y servicios públicos, los impuestos y la contribución de los ciudadanos al sostenimiento de los servicios de interés general, el Estado del Bienestar, nociones básicas sobre el sistema de la Seguridad Social y el sistema español de pensiones), estos conocimientos resultaban muy básicos para poder comprender la importancia de la economía pública.

Los contenidos relacionados con la economía del sector público en educación secundaria tenían presencia (hasta la aprobación de la LOMCE), principalmente, en la materia de Economía del primer curso de Bachillerato. Aunque las unidades didácticas en esta materia no tienen por que ser las mismas en todas las Comunidades Autónomas y/o centros de enseñanza, existen elementos comunes. Por lo general, de un total de 15 unidades didácticas, al menos dos se centraban en cuestiones de gastos e ingresos públicos. Por lo que respecta a la distribución temporal, hasta el momento se suelen dedicarse 10 horas al tema de la “Intervención Pública del Estado en la Economía” y sobre 8 horas al tema de los “Presupuestos Generales del Estado”.

En su conjunto esta distribución horaria era similar a la que se oferta a otros temas económicos como el sistema financiero y la política monetaria. Si bien los contenidos generales de la materia se pueden aplicar a las unidades didácticas relacionadas con el sector público, algunos objetivos específicos son más cercanos a los objetivos que se persiguen. Así, se trata de identificar las distintas medidas de política presupuestaria y fiscal tomadas por los poderes públicos, y sus efectos económicos y sociales, al mismo tiempo que se trata de que los alumnos valoren estas actuaciones. La tabla 8 resume las unidades didácticas de economía del sector público en la materia de Economía en Bachillerato a partir de la LOE.

Tabla 8. Unidades didácticas de economía de sector público en la materia de Economía en Bachillerato. LOE

Fuente: Elaboración propia a partir de los contenidos de la materia Economía en Bachillerato

Por lo que respecta a la materia “Economía de la Empresa”, centrada en la gestión empresarial, la parte fiscal tenía una significativa presencia en los contenidos relacionados con la información de la empresa, en concreto en todo aquello relativo a la fiscalidad empresarial. Finalmente, en relación a la materia “Fundamentos de Administración y Gestión”, se centra en los aspectos organizativos y administrativos de las empresas, por medio de casos prácticos. En lo que se refiere a la parte fiscal, se estudiaba la liquidación de los impuestos que afectan a las empresas, reforzando los contenidos de “Economía de la Empresa”.

En enero de 2015 se publicó el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato. A partir de él, cada Comunidad Autónoma desarrollará su propio currículo. A partir del mismo, se pueden señalar las siguientes cuestiones, en relación a los contenidos de economía pública.

En relación a la asignatura “Iniciación a la Actividad Emprendedora y Empresarial”, que se impartirá en el primer ciclo de la ESO, a partir del currículo básico del MECD se puede estructurar la materia en tres bloques: i) autonomía personal, liderazgo e innovación; ii) proyecto empresarial y iii) finanzas. Las principales referencias a temas de economía pública, en concreto al cumplimiento de las obligaciones fiscales, figurarán en el último de los bloques.

En la materia de “Economía” de 4º de la ESO, el currículo básico del MECD permite señalar los siguientes contenidos: i) Ideas económicas básicas. La actividad productiva; ii) Economía y Empresa; iii) Economía personal; iv) Economía y los ingresos y gastos del Estado; v) Economía y los tipos de interés, inflación y desempleo y vi) Economía internacional. Como se puede comprobar, existe un bloque completo dedicado a cuestiones e economía pública en 4º de la ESO (Economía y los ingresos y gastos del Estado), donde se tratarán cuestiones relativas a los ingresos y gastos del Estado, la deuda pública y el déficit público y desigualdades económicas y distribución de la renta, además de los contenidos transversales de otros bloques (el Estado en la economía, la regulación, la igualdad de oportunidades y la redistribución de la riqueza y obligaciones fiscales de las empresas).

En cuanto a la materia “Iniciación a la Actividad Emprendedora y Empresarial” de 4º de la ESO, los bloques de contenidos son similares a la materia del primer ciclo. Las únicas referencias a cuestiones de economía pública se observan en el segundo de los bloques, donde se señalan las ayudas y apoyo a la creación de empresas, y en el bloque de finanzas, cuando se analizan los impuestos que afectan a las empresas y el calendario fiscal, señalando el funcionamiento básico del IAE, IVA, IS e IRPF.

En cuanto a la materia de “Economía” en el primer curso de Bachillerato de Humanidades y Ciencias Sociales, esta se distribuye en siete bloques: i) Economía y escasez. La organización de la actividad económica. El papel del Estado en la Economía; ii) La actividad productiva; iii) El mercado y el sistema de precios; iv) La macroeconomia; v) Aspectos financieros de la economía; vi) El contexto internacional de la economía y vii) Desequilibrios económicos. Centrando la atención en las cuestiones relacionadas con la economía pública, en el primer bloque se explican las finalidades y funciones del Estado en los sistemas de economía de mercado y se identifican los principales instrumentos que utiliza, valorando las ventajas e inconvenientes de su papel en la actividad económica. Los contenidos de economía pública se complementan con el tercer bloque, donde se estudiarán los principales fallos del mercado, así como sus efectos para los diferentes agentes intervinientes en la economía.

En relación a la materia de “Economía de la Empresa” de segundo de Bachillerato se puede indicar que, en el primero de los bloques relativo a la empresa, se analizarán la importancia en el cumplimiento de las obligaciones fiscales y se explicarán los diferentes impuestos que deben pagar las empresas. Se complementa la formación fiscal con los contenidos en el bloque sexto, la información en la empresa, con cuestiones básicas de fiscalidad empresarial.

Finalmente en la materia “Fundamentos de Administración y Gestión” de segundo de bachillerato se prevé analizar los trámites fiscales, laborales y de Seguridad Social para la puesta en marcha de la empresa, se identificarán las subvenciones e incentivos a la contratación y las obligaciones administrativas del empresario. También se analizarán las obligaciones contables y fiscales y la documentación correspondiente a la declaración-liquidación de los impuestos.

En cuanto a la Formación Profesional todavía están vigentes los Ciclos Formativos de Grado Medio y Superior de la LOE. En relación al primer caso, y dentro del ciclo formativo de Administración y Gestión, se imparte el título de Técnico en Gestión Administrativa, que dentro de su plan de formación presenta los módulos de “Operaciones administrativas de compra-venta, empresa y administración y “Técnica contable”, donde figuran procedimientos relacionados con la fiscalidad de las empresas. Por su parte el título de Técnico en Actividades Comerciales, dentro del ciclo formativo de Comercio y Marketing, cuenta con el módulo de “Gestión de un pequeño comercio y gestión de compras”, con contenidos de naturaleza fiscal.

Por lo que respecta al Ciclo Formativo de Grado Superior en la familia profesional de Administración y Gestión, la titulación de Técnico Superior en Administración y Finanzas presenta un módulo profesional específico de “Contabilidad y Fiscalidad”, además del módulo de “Gestión de la documentación jurídica y empresarial”. En el título de Técnico Superior de Asistencia a la Dirección, también se cuenta con el módulo de “Gestión de la documentación jurídica y empresarial”. En el Ciclo Formativo de Grado Superior en la familia profesional de Comercio y Marketing, la titulación de Técnico Superior en Comercio Internacional presenta un módulo de “Gestión Económica y Financiera de la Empresa”, donde se trata la gestión contable y fiscal de la empresa. Lo mismo sucede con la titulación de Técnico Superior en Gestión de Ventas y Espacios Comerciales, Técnico Superior en Marketing y Publicidad y Técnico Superior en Transporte y Logística. Por lo tanto, la presencia de contenido relacionados con las obligaciones fiscales de las empresas es importante, tanto en los Ciclos Formativos de Grado Medio como Grado Superior en la LOE.

5.Algunas experiencias para introducir contenidos de economía pública a alumnos de educación secundaria

En 2005 la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) de España creó un programa de educación cívico-tributaria[16], cuyo objetivo es transmitir la importancia y la necesidad de ser fiscalmente responsables a los alumnos de enseñanzas no universitarias. Este programa posibilita que los niños y los jóvenes comprendan la importancia de la participación ciudadana para el mantenimiento de los servicios públicos, por medio de los impuestos. Este programa en España es el resultado de la aplicación de otras experiencias similares en la UE. Quizás el caso más destacable sea el Reino Unido que cuenta con dos aplicaciones: “The Big Blue Office”, orientada a alumnos de 5-11 años, donde se refleja como sería una ciudad sin impuestos y, al mismo tiempo, permite la recaudación de fondos para la construcción de hospitales, escuelas y otras instalaciones públicas y el Tax Matters (antes Red Box) del Reino Unido, que permite explicar cuestiones básicas de fiscalidad a los alumnos de 11-14, 14-16 y de 16-19 años.

Figura 1: Portal Tax Matters en el Reino Unido

Fuente: http://taxmatters.hmrc.gov.uk/

Figura 2: Portal de Educación Cívico-Tributaria en España

Fuente: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.educacion/InformacionEducacion_es_ES.html

El programa cívico-tributario de la AEAT se articula en varios niveles. El primero orientado a los estudiantes de 5º y 6º de primaria, el segundo para alumnos de 1º y 2º de la ESO, y el último a alumnos de 3º y 4º de la ESO. También existen dos versiones, una para el profesorado y otra para el alumnado. En todos los casos está accesible en la web del la AEAT en dos versiones, “texto” y “flash”, esta última mucho más dinámica e interactiva. Con esta aplicación se persigue que los niños y jóvenes tengan en cuenta que sus decisiones habituales ya tienen repercusión sobre los ingresos y los gastos públicos. Además, se plantea la necesidad de contribuir, con los impuestos, al mantenimiento de las políticas públicas y se explica que la fiscalidad es algo más que pagar impuestos.

El programa permite una primera aproximación a contenidos generalistas en materia de economía pública, por medio de ejemplos de la vida cotidiana en un conjunto de escenarios: el colegio (gratuidad de la enseñanza obligatoria), la biblioteca (gestión de organismos públicos), parque (prestación de servicios públicos), centros de día (atención a personas mayores), hospitales (prestación de servicios públicos), bomberos (servicios de emergencia), estación de tren (mantenimiento y conservación de servicios públicos), un pueblo (necesidad de contribuir al gasto público), tienda (pago de impuestos por consumo), trabajadores (impuestos sobre el trabajo), agencia tributaria (entidad que recauda los impuestos); comunidad de vecinos (necesidad de contribuir al mantenimiento de gastos comunes); museo (destino del dinero recaudado con los impuestos) y ciudad sin impuestos (que pasaría si no hubiera impuestos).

Para cada uno de los niveles educativos, tercer ciclo de educación primaria (10-12 años), primer ciclo de ESO (12-14 años) y segundo ciclo de ESO (14-16 años), la información se presenta con un lenguaje y contenido adaptado. Además, existen un conjunto de transparencias de apoyo, para primaria, secundaria y bachillerato[17]. Sin embargo, y a pesar de la utilidad de estas medidas, este programa formativo se encuentra paralizado por la falta de recursos, ya que la última actualización es de 2008

La situación a nivel europeo nos muestra como desde hace años existe una fuerte preocupación por acercar a los estudiantes no universitarios a la responsabilidad cívico-tributaria. La tabla 9 resume algunas de las experiencias más destacables en la UE.

Tabla 9. Algunas experiencias de difusión de contenidos cívico-tributarios para alumnos no universitarios en la UE

Fuente: Delgado et al. (2005) y elaboración propia

Además de la iniciativa llevada a cabo por la AEAT, conviene señalar algunas otras, que sin ser experiencias de naturaleza fiscal, son de interés para conocer la importancia de la economía. La primera de ellas es el portal educativo del Banco de España, donde figura información muy completa sobre temas de economía y finanzas, con actividades orientadas tanto al alumnado de educación primaria, como a bachillerato y grado medio en formación profesional, interesado en la política monetaria. Entre otro material hay videos interactivos y diversos juegos que tratan de acercar a los estudiantes y profesores de economía a la realidad monetaria, de forma intuitiva y sencilla.

Figura 3: Portal educativo del Banco de España

Fuente: http://portaleducativo.bde.es/educa/es/

Otra experiencia es la que realiza el Fondo Monetario Internacional (FMI), que además de potenciar los conocimientos económicos, posibilita el aprendizaje de idiomas. Así, se dispone de información sobre todo de las actividades que realiza el FMI, el papel del dinero y cuestiones de naturaleza macroeconómica. Entre otros recursos hay guías de enseñanza que permiten comprender, de forma amigable y sencilla, la historia del dinero, la macroeconomía, la cooperación monetaria internacional, el comercio mundial, los mercados internacionales de capital, la inflación y las políticas de estabilización.

Figura 4: Portal educativo del Fondo Monetario Internacional

Fuente: http://www.imf.org/external/np/exr/st/eng/index.htm

Finalmente, es preciso señalar que, de forma paralela a la aprobación de la LOMCE, se planteó por la Comisión de Hacienda del Congreso de los Diputados una iniciativa que instaba al Ejecutivo a mejorar los planes de estudio, para que al final de la ESO, los alumnos dispongan de una cultura financiera y tributaria suficiente, que posibilite el cumplimiento de las obligaciones fiscales cuando sean adultos, lo que posibilitará, según la iniciativa parlamentaria “un elemento esencial para prevenir el fraude fiscal·[18]. Un resultado similar queda recogido en Goeneaga (2014), donde se señala, entre otras medidas para combatir el fraude fiscal, la necesidad de mejorar la educación fiscal. Esto implicaría no solo explicar el funcionamiento de los impuestos, sino también para que se recauda y en qué se gastan esos fondos.

6.Algunas reflexiones

Aunque las materias de contenido económico en la LOMCE aparecen en el primer y segundo ciclo de la ESO, “Iniciación a la Actividad Emprendedora y Empresarial” y “Economía”, respectivamente y en el Bachillerato “Economía” (primero) y “Economía de la Empresa” y “Fundamentos de Administración y Gestión” (en segundo), queda por conocer el tratamiento que harán de estas materias cada Comunidad Autónoma. Esta situación genera cierta incertidumbre, ya que según se señala en la LOMCE la oferta y/o elección de las mismas se realizará en función de la regulación y de la programación de cada administración educativa y/o de los centros docentes.

Si bien las materias económicas tienen una mayor presencia en el sistema educativo no universitario a partir de la LOMCE, sigue sin tratarse de materias obligatorias. Unido a lo anterior, la indeterminación del número de horas, especialidades o centros que las pueden ofertar, genera incertidumbre.

En relación a los contenidos en cuestiones de economía pública, no parece que se produzcan muchos cambios respecto a la LOE. Lo más probable es que en la materia de “Economía” se realice un planteamiento general de la intervención pública en la economía, mientras que las materias “Economía de la Empresa” y “Fundamentos de Administración y Gestión” se optará por un análisis mucho más aplicado en el proceso de liquidación de impuestos, en especial, actividades económicas en el IRPF, el Impuesto de Sociedades y el IVA. De seguir con esta estructura, la presencia de la economía pública no parece recoger ninguna mejora destacable, al menos para el bachillerato. En relación a la nueva Formación Profesional no se dispone todavía del currículo que desarrollará este programa formativo, pero es de esperar que al menos se mantenga la carga formativa en los nuevos ciclos a partir de la LOMCE, debido a la importancia de la fiscalidad en la gestión empresarial.

A tenor de la información disponible hasta el momento, la única ganancia sería la aparición de materias de contenido económico en la ESO, donde se imparten algunos temas en economía pública. Aún con todo, como las materias no son troncales, los alumnos que terminan la ESO y el Bachillerato, pueden no haber cursado ninguna materia relacionada con la economía en general, careciendo de conocimientos en economía pública[19].

Esta situación es problemática si luego se tiene en cuenta la amplia oferta de titulaciones universitarias en especialidades relacionadas con la economía, como son los grados en Economía, Administración y Dirección de empresas, Análisis Económico, Derecho y Administración de Empresas, Informática y Administración de empresas, Economía y Finanzas, Comercio, Finanzas, Banca y Seguros, Finanzas y Contabilidad, etc.

Por lo tanto es el momento de reivindicar a las autoridades educativas estatales y autonómicas que es imprescindible que en las materias de economía tenga más presencia las cuestiones relacionadas con la economía pública, tanto desde una perspectiva teórica, más generalista, como desde un punto de vista más aplicada, principalmente por la necesidad de cumplir con las obligaciones fiscales. Interés parece que ahí, tal y como lo demuestran la comentada iniciativa parlamentaria para que los estudiantes tengan cierta cultura tributaria. Ahora es el momento de plasmar en los planes de estudio esta demanda.

7.Conclusiones

Es conocido que las primeras etapas educativas son vitales, ya que es ahí dónde se establecen los pilares formativos, condicionando, en buena medida, sus posibilidades futuras. La formación que se aprende durante estos primeros años será determinante, de ahí que es necesario garantizar a nuestros alumnos la mejor educación posible.

Resulta evidente que no toda la sociedad tiene el conocimiento económico mínimo y deseable. La enseñanza de la economía en el sistema educativo no universitario no ha tenido un tratamiento adecuado en España. La implantación de materias relacionadas con la economía en educación secundaria, en general y desde la perspectiva de la economía pública, en particular, presenta cierto retraso en comparación con los países de la UE. Así, la generalización de la enseñanza de la economía a los alumnos de educación secundaria en la mayor parte de los países europeos, incluyendo el caso español, es un reto pendiente. Las mejoras de tener una mayor cultura económica son conocidas por todos: comportamientos más racionales, menor incertidumbre en la toma de decisiones, comprensión de las políticas económicas, etc. De esta forma, las enseñanzas económicas permiten que los estudiantes no universitarios, que ya están actuando como agentes económicos, tengan en cuenta la actuación del sector público, tanto desde la perspectiva del gasto como de los ingresos.

Conocer el papel del sector público en la economía, la justificación de su intervención por la existencia de fallos de mercado, la necesidad de contar con un sistema fiscal que permita el mantenimiento del Estado de Bienestar, etc. exige la transmisión de conocimientos en economía pública. Como se ha señalado, no se trata de que los alumnos sean expertos en estas cuestiones, sino que tengan una cultura en economía pública que les permita comprender la incidencia que tiene sobre sus vidas las actuaciones públicas. Esta labor debe hacerse en las primeras etapas educativas, cuando se impartan las primeras nociones de economía, para luego ir perfilando los contenidos a medida que se avanzan en el aprendizaje económico. Cuanto antes se forme a los estudiantes en la importancia de sufragar con sus impuestos el gasto público, mejor entenderán la intervención pública en la economía, evitando la indiferencia sobre estas cuestiones.

Precisamente por eso, es necesario hacer un ejercicio didáctico para que las autoridades educativas y/o centros de enseñanza no universitarios sean conscientes de esta necesidad. Los economistas dedicados a la economía pública tenemos la responsabilidad de trasmitirles esta demanda. Esto no solo beneficiará a los alumnos no universitarios, sino también a aquellos que optan por titulaciones de naturaleza económica, ya que estarán mejor informados de lo que van a estudiar cuando lleguen a la Universidad.

Notas

[1] Véase el Plan de Educación Financiera 2008-2012, el Plan de Educación Financieras 2013-2017 y el portal Finanzas para todos, http://www.finanzasparatodos.es/

[2] Véase http://www.oecd.org/pisa/pisaenespaol/

[3] Véase http://blog.educalab.es/inee/2014/07/09/resultados-del-informe-pisa-competencia-financiera-2012/

[4] Véase http://www.mecd.gob.es/dctm/inee/internacional/pisa2012-financiera/marcopisa2012-financiera.pdf?documentId=0901e72b8193c3b6

[5] Véase http://www.mecd.gob.es/dctm/inee/internacional/pisa2012-financiera/preguntasliberadasfinancieraweb07072014.pdf?documentId=0901e72b81a25884

[6] A nivel universitario la presencia de materias de contenido económico era también testimonial y orientada al desarrollo profesional.

[7] Véase https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1970-852

[8] La duración del Bachillerato Unificado Polivalente (BUP) eran de tres años y al finalizar esta formación, se podía realizar el Curso de Orientación Universitaria (COU), paso previo para preparar la selectividad y su ingreso en la Universidad.

[9] Véase https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1990-24172

[10] Véase http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1992-23406

[11] Véase http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2002-25037

[12] Véase http://www.boe.es/boe/dias/2011/07/30/pdfs/BOE-A-2011-13118.pdf

[13] Véase http://www.boe.es/boe/dias/2013/12/10/pdfs/BOE-A-2013-12886.pdf

[14] Con el título de Formación Profesional de Grado Superior se podrá acceder, previa superación de una prueba de admisión a los estudios universitarios de grado.

[15] Véase el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual y la Orden ESS/2518/2013, de 26 de diciembre.

[16] Véase http://www.agenciatributaria.es/AEAT.educacion/HomeEducacion_es_ES.html

[17] http://www.agenciatributaria.es/AEAT.educacion/PresentacionProyecto_VT_es_ES.html

[18] Véase http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/PopUpCGI?CMD=VERLST&BASE=pu10&DOCS=1-1&QUERY=%28DSCD-10-CO-281.CODI.%29

[19] Lo mismo se puede decir de los materiales específicos para los contenidos en economía pública de las materias de naturaleza económica (Webeconomía, 2014), ya que salvo algunos casos (Hernández, 2007) no es habitual contar con plataformas virtuales de apoyo al profesorado en educación no universitaria en estos temas.

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