Clase práctica de Federalismo Fiscal: reformas parciales del modelo actual de financiación autonómica
1. INTRODUCCIÓN
La explicación del modelo de financiación autonómico de régimen común en un curso universitario de federalismo fiscal se basa normalmente en resaltar los elementos básicos de la normativa aplicable y la lógica económica de los distintos elementos que lo componen, describiendo con más o menos detalle la determinación de las necesidades de financiación en el año base de referencia, los elementos de capacidad fiscal que incorpora (tributos cedidos y compartidos), las transferencias niveladoras (Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales) y otras transferencias (Fondo de Suficiencia y fondos de convergencia). A partir de esta explicación, se contrasta el grado de proximidad entre el modelo existente y los principios básicos de la teoría del federalismo fiscal y su adecuación a los principios rectores del ordenamiento jurídico español en esta materia (diseño constitucional de la hacienda autonómica y su desarrollo normativo). También se analiza su aplicación efectiva (en el curso 19/20, los resultados definitivos de la liquidación de 2017) y se plantean líneas de reforma para mejorar aspectos determinados del modelo vigente en función de los resultados obtenidos. El objeto de la clase planteada es dar un paso más, para que los alumnos sean capaces de valorar propuestas concretas de reforma, cuantifiquen sus efectos financieros e interioricen mejor la mecánica de funcionamiento del modelo de financiación vigente. Los resultados obtenidos en las simulaciones pueden ser contrastados con los alcanzados realmente, en términos de recursos homogéneos por habitante o habitante ajustado y valorar las diferencias en términos de equidad horizontal (recursos similares para competencias parecidas) o del sesgo redistributivo introducido por el modelo (diferencias constatadas en términos de necesidad o capacidad fiscal)
2. El EJERCICIO A DESARROLLAR
2.1. TRABAJO PREVIO DE LOS ALUMNOS
El desarrollo óptimo de la clase práctica implica un trabajo previo del alumno de forma individualizada sobre una Comunidad Autónoma de su elección en paralelo con las explicaciones del temario de la asignatura por parte del profesor, de modo que al explicar el funcionamiento del sistema de financiación autonómica (en nuestro caso, en el tema 4 del programa de la asignatura) cada alumno está ya familiarizado con las características básicas de la Comunidad Autónoma elegida al inicio de curso, respecto a los siguientes aspectos:
- Breve análisis económico y demográfico comparado (PIB, estructura y evolución de la población por grupos de edad), con el objeto de caracterizar la región en términos estáticos y dinámicos sobre su riqueza relativa, la evolución de su economía y su estructura demográfica por edades
- Su estructura institucional y el nivel y distribución del empleo público regional, con el objeto de analizar su complejidad organizativa y la intensidad en la utilización de empleados públicos
- Su fiscalidad comparada y el uso de su capacidad normativa en tributos propios, cedidos y en el IRPF, con el objeto de conocer si la región ha ejercido al alza o a la baja su capacidad normativa en materia tributaria y sus diferencias con respecto a la media
- Breve análisis de los presupuestos regionales, estructura de ingresos y gastos y saldos fiscales y endeudamiento, con el objeto de valorar la dimensión presupuestaria de las políticas públicas de la región, su financiación y el grado de saneamiento presupuestario
- Breve análisis del gasto público regional en: sanidad, educación y servicios sociales, con el objeto de poder evaluar en términos funcionales la orientación del gasto social realizado por la Comunidad Autónoma
Este trabajo previo queda recogido en una entrega por escrito a final del curso de un breve resumen (7/8 hojas máximo) evaluable.
2.2. TRABAJO PREVIO DEL PROFESOR
Para la realización de la sesión práctica el profesor debe explicar el sentido, los principios y el funcionamiento del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y resume el proceso de liquidación del último ejercicio disponible (2017 en nuestro caso) en sus datos más relevantes en miles de euros a través de un cuadro en formato Excel; así como otro cuadro con los datos de las variables relevantes necesarias para simular las propuestas (el peso regional de la población, el peso de las variables que determinan la población ajustada y el PIB). Lógicamente, este ejercicio requiere la explicación previa de las características y el funcionamiento del modelo con cierto grado de detalle que permita operar e interpretar los resultados al alumno.
Tabla 1. Liquidación del sistema de financiación en términos homogéneos (miles de euros 2017)
Fuente: Ministerio de Hacienda y elaboración propia.
El modelo (Tabla 1) funciona a partir del cálculo de la capacidad tributaria obtenida por cada región a través de los impuestos y tasas cedidos en términos normativos (Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuestos sobre el Juego y tasas afectas a los servicios transferidos) los impuestos compartidos con el Estado (IRPF sin uso de capacidad normativa. IVA, Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores del Tabaco e Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte). Calculada la capacidad tributaria, las Comunidades aportan un 75% de la misma al Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF), dotado además por una aportación del Estado actualizada en función de la evolución de los ingresos tributarios del Estado (ITE) La Ley 22/2009 define el ITE como la recaudación estatal en el ejercicio, excluidos los recursos tributarios cedidos a las CC.AA., por IRPF, IVA e Impuestos Especiales. Este índice sirve para actualizar todas las transferencias del Estado canalizadas a través de los distintos Fondos existentes Según establece el artículo 9 de la Ley 22/2009, la transferencia del Fondo de Garantía tiene por objeto asegurar que cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos por habitante ajustado para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar. Este Fondo es repartido en función de la denominada “población ajustada”, a través de distintas variables y ponderaciones que determinan la unidad de necesidad en el actual modelo.
Este indicador es calculado ponderando una serie de variables demográficas: la población, (con una ponderación del 30%), la población protegida, calculada considerando siete grupos de edad con arreglo a la metodología descrita en el Informe del Grupo de Trabajo de Análisis del Gasto Sanitario (con una ponderación del 38%) la población mayor de 65 años, como variable representativa del gasto en servicios sociales (con una ponderación del 8,5%), y la población de 0 a 16 años, representativa del gasto educativo, (con una ponderación del 20,5%) junto con otras variables territoriales como la superficie, (9%), la dispersión (0,6%) o la insularidad (0,6%).
El modelo se completa con la aportación del Estado a través del Fondo de Suficiencia Global que tiene la consideración de mecanismo de cierre del sistema, determinado por la cantidad acordada en el año base actualizada a través del ITE y revisado en 2017 debido a la variación de los tipos impositivos del Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas y del Impuesto sobre las Labores del Tabaco.
El resultado obtenido se complementa con el reparto de los Fondos de Convergencia, formados por el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación, procedentes también del Estado. El Fondo de Competitividad se articula con el fin de reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades y beneficia a aquellas con financiación per cápita ajustada inferior a la media o a su capacidad fiscal. Por su parte, el Fondo de Cooperación se crea con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional hacia aquellas con menor PIB/h o con un crecimiento de población más reducido.
Los recursos totales así obtenidos, son objeto de ajuste y minoración por las cantidades correspondientes a las competencias no homogéneas que no tienen todas las Comunidades o por integrar también recursos como provincias en el caso de algunas regiones, resultando un conjunto de ingresos homogéneos que pueden ser objeto de comparación y análisis por Comunidades Autónomas. La Tabla 2 recoge la distribución territorial de las variables relevantes en 2017.
Tabla 2. Variables relevantes relativas: población, población ajustada y sus componentes y PIB
Fuente: Ministerio de Hacienda y elaboración propia.
3. EL DESARROLLO DE LA SESIÓN
Las posibles propuestas de reforma planteadas para que los alumnos se pronuncien a favor o en contra y simulen la cuantificación de las ganancias o pérdidas económicas que les suponen las mismas son, lógicamente muchas. De acuerdo con los datos suministrados, la complejidad de los cálculos necesarios y el tiempo disponible (2 horas de clase), se plantean un total de ocho propuestas alternativas que implican cambios, bien en los resultados finales del modelo (distribución de recursos en función de distintos criterios generales), bien en los cálculos de la determinación de la población ajustada y, por tanto, en la distribución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) a través de modificación de las ponderaciones actuales de las variables, o, finalmente, a la cuantificación del propio FGSPF, a través de cambios en los porcentajes de capacidad tributaria aportados por las Comunidades Autónomas al mismo.
Así, las propuestas alternativas de reforma planteadas se concretarían de la siguiente forma (Tabla 3):
Tabla 3. Propuestas de reforma planteadas
Fuente: Elaboración propia.
Los alumnos, distribuidos por Comunidades Autónomas, tendrían que votar a favor o en contra de cada una de las propuestas en la sesión y justificar por escrito su voto. Además, tendrían que cuantificar las ganancias o pérdidas que les supondrían cada una de las propuestas en su región. Igualmente, deberían valorar los resultados obtenidos en términos de equidad, teniendo en cuenta los recursos homogéneos obtenidos por habitante y si los resultados ofrecidos suponen aumentar o reducir la dispersión existente actualmente en términos de financiación per-cápita. Los cálculos necesarios para operar con los cuadros de datos facilitados serían los de la Tabla 4.
En las tres primeras propuestas tendrían que repartir la financiación final homogénea (108.681 millones de euros) en función de la población total recogida en la primera columna del segundo cuadro y comparar con el resultado actual (propuesta 1), del PIB recogido en la última columna del mismo cuadro (propuesta 2) o de la población ajustada recogida en la octava columna (propuesta 3). Las propuestas 4, 5 y 6 precisan modificar las ponderaciones actuales de las variables que determinan el cálculo de la población ajustada y, en consecuencia, la cuantía de la columna tercera del cuadro de resultados, al cambiar el FGSPF repartido en función de dicha población. Finalmente, las propuestas 7 y 8 implican cambiar la forma de calcular la contribución de las Comunidades Autónomas al FGSPF (segunda columna del cuadro de resultados del modelo), actualmente fijada en el 75% de la capacidad tributaria.
Lógicamente, la incidencia de las distintas propuestas por Comunidades Autónomas guarda relación con los resultados actualmente obtenidos del sistema, que pueden también ser valorados al relativizarse en función de población, de la población ajustada, de la capacidad fiscal o incluso en proporción al PIB regional, al objeto de determinar los resultados alcanzados y si obedecen en mayor o menor grado a distintos conceptos de equidad.
Tabla 4. Modo de operar en función de las ponderaciones resultantes
Fuente: Elaboración propia.
Lógicamente, la incidencia de las distintas propuestas por Comunidades Autónomas guarda relación con los resultados actualmente obtenidos del sistema, que pueden también ser valorados al relativizarse en función de población, de la población ajustada, de la capacidad fiscal o incluso en proporción al PIB regional, al objeto de determinar los resultados alcanzados y si obedecen en mayor o menor grado a distintos conceptos de equidad.
Modificaciones sustanciales del modelo actual, como las dos primeras propuestas, suponen cambios importantes en los saldos positivos y negativos de ganadores y perdedores, especialmente en una modificación tan radical como la distribución de los recursos en proporción al PIB. En el resto de las propuestas de reforma los cambios cuantitativos son menores, ya que se trata de modificaciones parciales del sistema de financiación (Tabla 5).
Tabla 5. Resultados netos por Comunidades Autónomas (miles euros)
Fuente: Elaboración propia.
La Tabla 6 recoge los resultados relativos en términos per-cápita del sistema actual y de las distintas propuestas formuladas. Como puede observarse, la dispersión existente actualmente, aproximada por el coeficiente de variación, se anularía en la primera hipótesis y se reduciría en la tercera y la cuarta, aumentando en el resto.
Tabla 6. Índices relativos en financiación per cápita
Fuente: Elaboración propia.
4. CONCLUSIONES
Tras finalizar el seminario, el profesor pondría a disposición de los alumnos los resultados y los cálculos necesarios para su obtención. La valoración de los resultados puede realizarse también en términos de viabilidad política (número de regiones perjudicadas con el cambio) y económica (coste de las pérdidas y montante que, en su caso, pudiese ser compensado para que ninguna región salga económicamente perjudicada).
Este tipo de planteamiento serviría, además, para explicar a los alumnos las implicaciones económicas de la aplicación de fórmulas de mantenimiento del “statu quo” existente. También permitiría valorar, como se ha señalado, los resultados de cada propuesta en términos relativos (financiación por habitante) y si se reduce o agranda la dispersión actualmente existente y por qué. Con esta perspectiva se permite interpretar los resultados de las distintas opciones para ofrecer justificaciones que permitan valorar el grado de ajuste obtenido en términos redistributivos y de adecuación del sistema propuesto con la distinta manera de determinar la necesidad o la capacidad fiscal.
El planteamiento propuesto para la realización en una clase práctica o seminario de estas características en un curso de federalismo fiscal permite implementar una metodología de participación del alumno en la comprensión del modelo de financiación regional que introduce ventajas pedagógicas importantes. En primer lugar, permite la visualización de las partes relevantes del complejo modelo de financiación autonómico existente actualmente. Más allá de la norma, el alumno puede conocer la cuantificación de los resultados reales en cada Comunidad Autónoma y en su conjunto. Al identificarse con las características e intereses de la región elegida puede analizar las implicaciones que para la misma tiene la orientación de una determinada reforma y sus consecuencias individuales y de conjunto, especialmente en términos de equidad en la configuración del modelo.
Por otro lado, la facilidad para cuantificar los efectos de las propuestas de reforma simuladas permite conocer los resultados concretos de las distintas alternativas y plantear otras muchas posibles.
Finalmente, este enfoque pedagógico fomenta la discusión y el debate sobre la orientación del modelo de financiación y la viabilidad política y económica de las distintas alternativas, ofreciendo especialmente la posibilidad de valorar los resultados de cada propuesta que permita aumentar o reducir la dispersión en la financiación por habitante y analizar sus consecuencias en términos de equidad.
Referencias
Boletín Oficial del Estado (2009). Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. (B.O.E. núm. 305 de 19/12/2009).
http://www.boe.es/boe/dias/2009/12/19/pdfs/BOE-A-2009-20375.pdf
De la Fuente, A. (2019). La liquidación de 2017 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común. Estudios sobre la Economía Española 25.
http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2019-25.pdf
Ministerio de Hacienda (2018). La Hacienda Autonómica en cifras 2016.
Ministerio de Hacienda (2019a).Liquidación de los recursos del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y de las participaciones en los fondos de convergencia autonómica regulados en la ley 22/2009 de 18 de diciembre, correspondientes al ejercicio 2017. Madrid.
Ministerio de Hacienda (2019b). Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. Liquidaciones del SFA desde el año 2002.