1. INTRODUCCIÓN
Los últimos años han sido testigos de cambios profundos en la Economía, materializados, principalmente, en un carácter más aplicado e interdisciplinar de nuestra disciplina (Antón y Pinto, 2020). En la actualidad, además de la fortuna de disponer de textos como Albi, González-Parámo, Urbanos y Zubiri (2017a, 2017b) o Stiglitz y Rosengard (2016), que proporcionan al estudiante una sólida base teórica para el estudio de la intervención, contamos con obras como la de Gruber (2019), que, en la línea, de llamada “revolución empírica”, otorga un rol primordial a la evidencia empírica y las técnicas de evaluación de las políticas públicas. El último libro del profesor Rafael Muñoz de Bustillo representa un elemento de continuidad de su trabajo previo (Muñoz de Bustillo, 1989, 2000), centrado en el análisis del Estado del Bienestar (EB). Este representa, con seguridad, el área de la Economía en la que la intervención del sector público es más relevante. Esta obra ofrece una herramienta complementaria a los textos anteriores, pues, en primer lugar, aborda aspectos que habitualmente quedan fuera de los libros de Economía Pública, tales como la Economía Política del surgimiento del EB y, en segundo término, presta especial atención a algunos de los desafíos emergentes que enfrentan las políticas sociales en nuestras sociedades, tales como la revolución tecnológica o la inmigración.
En gran parte de las ocasiones, muchos de estos temas han ocupado a otros científicos sociales (sociólogos y politólogos, fundamentalmente). Eso implica que este libro puede ser gran interés para estudios de grado fuera las facultades de Economía y Empresa, cuyos programas incluyen asignaturas centradas en el estudio del EB. Sin embargo, resulta también extremadamente recomendable para los estudiantes de grado en áreas de Economía y Economía de la Empresa, pues la obra proporciona una perspectiva económica, a menudo crítica, sobre aspectos que habitualmente son tratados, por motivos curriculares y de programación temporal, de una forma somera. Además, el libro realiza una revisión exhaustiva de la evidencia empírica que puede resultar muy valiosa para aquellos profesores que deseen aproximarse por primeara vez a cada uno de los temas tratados en él.
2. LA ESTRUCTURA DEL LIBRO
El libro se encuentra a medio camino entre en el manual y el ensayo. El tono y tenor del texto, así como la existencia de la intención de proporcionar explicaciones asequibles al lector y la huida del formalismo matemático (enfatizando tablas con información estadística y figuras), lo acercarían a la última categoría No obstante, la cuidada organización y la posibilidad de leer cada capítulo de forma prácticamente independiente (de hecho, cada uno de ellos ofrece una sección de conclusiones a modo de cierre) permiten convertirlo en una obra de consulta en un curso de Economía Pública o una asignatura afín.
Muñoz de Bustillo estructura Mitos y realidad del Estado de Bienestar en 10 capítulos. Los dos primeros exhiben un carácter más histórico y se aproximan al EB como la versión contemporánea de los mecanismos de protección que han existido a lo largo de la historia y sistematizan la literatura que disecciona las causas que llevaron a su creación. Los capítulos 3 y 4, por su parte, nos acercan al estado del arte en materia de taxonomías del EB (una literatura, fundamentalmente, asociada a la Ciencia Política) y las relaciones del mismo con la pobreza y la desigualdad. Los capítulos del 5 al 8 exploran los desafíos actuales del EB, desde los más clásicos (e.g., el efecto sobre los incentivos económicos) a los más actuales (e.g., la automatización o el impacto de la inmigración). Mediante estudios de caso (Reino Unido, Alemania, Suecia y España), el capítulo 9 se adentra en cómo diferentes sociedades han adaptado sus EBs a los retos analizados en las páginas anteriores. El apítulo que cierra la obra trata de proporcionar alguna respuesta a los interrogantes que se ciernen sobre el EB y, sobre todo, esboza alguna nueva pregunta de relevancia para un contexto económico cada vez más global. Además, Muñoz de Bustillo proporciona unas reflexiones adicionales acerca de las posibles consecuencias de la crisis ambiental sobre el Estado de Bienestar a través del material complementario disponible en línea (Muñoz de Bustillo, 2020).
3. RESUMEN DEL LIBRO
El capítulo que encabeza el libro resulta, sin duda, uno los mayores elementos de originalidad de la obra. Proporciona al lector una digresión histórica sobre los mecanismos de protección frente al riesgo, que comienza en las sociedades primitivas, pasa por las civilizaciones antiguas, las leyes de pobres del medievo, el cambio de enfoque en la época victoriana o las distintas experiencias de los socialistas utópicos hasta llegar a los EBs modernos. Estos últimos vendrían a constituir un mecanismo más sofisticado, de mayor calado que los anteriores y con inherentes ventajas de escala, pero, al fin y al cabo, compartirían en gran medida la función ocupada por diversos instrumentos que las sociedades humanas pusieron en marcha a lo largo de la historia (e.g., el sustento de miembros de la tribu que no podían sostenerse por sí mismo o la redistribución de grano en tiempos del Imperio Romano).
En el segundo capítulo, el autor repasa de forma crítica los factores determinantes de los EBs contemporáneos, esto es, los asociados al modelo social europeo que emerge tras las Segunda Guerra Mundial. En estas páginas, de interés no solo para economistas, sino, también, para otros científicos sociales e historiadores, se explora el incremento del excedente económico, el impacto social y consiguiente demanda de redistribución unidas a la Revolución Industrial, la aparición de alternativas políticas al capitalismo (al margen de que sus hoy evidentes problemas no resultasen ampliamente conocidos durante su tiempo), que favorecería la promulgación de reformas sociales para contener las propuestas más rupturistas, o el rol de la ideología partidista (cuyo rol, se argumenta, parece no concluyente). Mención especial merece el cambio de paradigma en el pensamiento económico tras la Segunda Guerra Mundial, años que asistieron a la difusión de las ideas keynesianas en los países desarrollados. El incremento del tamaño del sector público y el compromiso con el objetivo del pleno empleo abonarían el terreno al crecimiento del Estado benefactor.
En el debate alrededor de las tipologías de EB ocupa el capítulo número 3. Esta cuestión alcanzaría altas cotas de popularidad en la academia a partir del trabajo pionero de Esping-Andersen (1990), que abrió una línea de trabajo gozaría de gran éxito durante décadas en la Ciencia Política. En este sentido, la revisión que presenta Muñoz de Bustillo resulta de enjundia, pues subraya la pléyade de taxonomías surgidas a raíz de la obra pionero del sociólogo danés e identifica la gran cantidad de problemas metodológicos asociados a este tipo de estudios (por ejemplo, la falta de comprehensión en términos de programas sociales o la poca robustez temporal de las clasificaciones). Así, el autor recomienda al lector mantener cierto escepticismo ante la utilidad de este tipo de análisis más allá de la academia. Estas páginas sirven, asimismo, para evaluar cómo, en términos generales, el EB ha afrontado el paso del tiempo y las turbulencias económicas desde la mitad del siglo XX. Muñoz de Bustillo, a la luz del esfuerzo en gasto social realizado por los países de renta alta, sugiere que el EB gozaría de bastante buena salud, pese a los continuos vaticinios negativos, y, además, habría salido relativamente airoso del enorme shock sobre el output que ha supuesto la Gran Recesión. Finalmente, argumenta, el diablo está en los detalles: existen programas en países concretos que han sufrido recortes drásticos y existen vías opacas de debilitamiento del EB (financiación insuficiente en relación con la evolución de las necesidades de protección social, la promoción de instituciones privadas complementarias que sustituyen parcialmente a los programas públicos o un giro hacia el workfare). La existencia de cambios acumulativos en las líneas mencionadas introduciría, por lo tanto, interrogantes sobre la resiliencia del EB.
El capítulo número 4 representa un excelente análisis desde la óptica de la llamada paradoja de la redistribución (Korpi y Palme, 1998). Aunque la reducción de la desigualdad no constituía el motor original de los EBs modernos, la escala de los programas de protección social se encuentra fuertemente correlacionada con una baja desigualdad de oportunidades y resultados, una mayor movilidad intergeneracional y bajos niveles de exclusión social. Así, se sostiene que los EB que históricamente han incluido a las clases medias han disfrutado de niveles de apoyo popular que han favorecido su crecimiento y han contado con diseños, que, en la práctica, han resultado, normalmente, más progresivos y redistributivos que los asociados a la provisión por parte del sector privado. Como consecuencia, se argumenta, los estratos de renta más bajos habrían mejorado en términos absolutos y relativos.
En el quinto capítulo, Muñoz de Bustillo da paso a su examen sobre los desafíos presentes y futuros a los que se enfrenta el EB. En primer lugar, aborda el tradicional debate acerca del impacto su impacto sobre el crecimiento económico. El autor sugiere que, pese a que esto no constituía su objetivo original, la evidencia empírica disponible aconseja cierto agnosticismo acerca del potencial efecto del EB sobre el PIB. En estas páginas, se examina también cuál es el conocimiento acumulado acerca de la relación entre globalización y Estado del Bienestar, una relación que discurre en ambos sentidos. No parece haber evidencia de que las presiones a la baja sobre la fiscalidad asociadas a la competencia en un tablero del juego más amplio hayan contrarrestado la mayor demanda de protección social vinculada a una mayor exposición a las fuerzas del mercado. En este sentido, la mundialización de la Economía no parece haber tenido efectos negativos nítidos sobre la robustez de los EBs, si bien existe cierta evidencia reciente acerca de cómo el comercio internacional (fundamentalmente, con países emergentes) puede contribuir a la polarización política, fenómeno al cual el EB no saldría indemne.
El sexto capítulo somete a escrutinio la enjundia de los retos que la demografía, en particular, el envejecimiento y la inmigración, pueden suponer para la viabilidad de los EBs. El tratamiento de las pensiones resulta de especial interés, ya que el autor cuenta con publicaciones teóricas y empíricas sobre este tema y se separa en cierta medida de la ortodoxia, en la línea de autores como Barr (2020) o Zubiri (2016), que enfatizan la necesidad de separar el diagnóstico (mayor gasto público) de propuestas de reforma concretas, presentadas como alternativas únicas y cargadas de juicios valorativos. Según el autor, la relación entre el EB y la inmigración resulta compleja. Una primera dimensión, que en la actualidad acapara bastante interés de los investigadores, sin resultados definitivos pero inquietantes resultados en algunos contextos, se vincula al efecto de la llegada de trabajadores extranjeros en las preferencias de la población nativa, que podría reducir sus deseos de redistribución en presencia de mayor fragmentación étnica. La segunda perspectiva aborda las consecuencias de la inmigración para el erario público. Los flujos migratorios parecen tener efectos positivos netos sobre las finanzas públicas, si bien la naturaleza del EB y la tipología de los inmigrantes parecen desempeñar un rol relevante al explicar las diferencias entre las distintas experiencias nacionales.
El capítulo número 6 pone frente al EB frente al espejo tras la ruptura del modelo tradicional familiar. Los EBs arraigan en un contexto en el cual la presencia de la mujer en el mercado laboral era mucho más reducida que en la actualidad y de mayor solidez de los lazos familiares. El autor reflexiona sobre las distintas estrategias seguidas pors los EB modernos para afrontar este desafío. Por un lado, destaca las políticas de reconocimiento parcial de la labor de cuidados y, por ende, la doble jornada laboral de las trabajadoras a través de distintas prestaciones. Por otro, existirían países que articulan estrategias mediante la previsión de los servicios de cuidados. Estas tensiones afectarían también a la demanda de intervenciones públicas que faciliten la flexibilidad laboral (e.g., jornada flexible) para el trabajador.
Una de las principales preocupaciones de la población joven de la Europa mediterránea pasa por la inestabilidad laboral y elevada incertidumbre que caracteriza la inserción laboral de los trabajadores de menos edad. En el capítulo 8, Muñoz de Bustillo examina las consecuencias potenciales que estas dinámicas sobre la acumulación de derechos sociales, en un contexto de, al menos en algunos países y programas, de creciente estrechamiento del vínculo entre aportaciones al fisco y prestaciones. El segundo elemento alrededor del cual se articula el capítulo es la llamada revolución digital. Aunque históricamente los cambios tecnológicos, aunque han significado uno de los principales propulsores de la prosperidad de nuestras sociedades, han representado siempre una de las tradicionales fuentes de ansiedad de los trabajadores. Aunque es muy posible que los puntos de disenso entre los economistas sean menores que hace dos décadas, al mismo tiempo, la falta de acuerdo gobierna los estudios empíricos sobre el impacto de la tecnología en el mercado de trabajo, tanto en términos de empleo como en materia distributiva. En cualquier caso, en este contexto, el autor explora un variado menú de alternativas, que abarcan los programas de garantía de empleo, la creación de una renta básica universal, los complementos salariales y las posibilidades y límites de las actividades de formación.
El optimismo que podría haber suscitado la relativa resiliencia de los indicadores de esfuerzo fiscal en protección social se pone bajo la lupa en el capítulo 9 del libro a través de cuatro estudios de caso, que analizan las experiencias recientes de reformas del EB en Reino Unido, Alemania, Suecia y España. Todas ellas ponen de manifiesto la conveniencia de ir más allá de los indicadores agregados y no perder de vista las transformaciones de algunas de las áreas que abarca la actuación del EB. Todas experiencias analizadas comparten la apertura de la producción (no de la provisión) de distintos servicios a la iniciativa privada y la existencia de programas concretos que han sido sometidos a profundos recortes o incluso cambios en la naturaleza y filosofía de los mismos. Dentro de esta última categoría podrían incluirse la reducción de las ayudas a la vivienda o el énfasis en los complementos salariales en el caso británico, la integración entre asistencia social y prestaciones de desempleo en Alemania con las reformas Hartz o la reforma de las pensiones públicas y la introducción de competencia en los sectores de la salud y la educación en Suecia. En el caso español, el autor argumenta que los recortes posteriores a la crisis financiera de 2008 habrían erosionado un EB de bajo perfil y, en su opinión, insuficiente, aunque no habríamos asistido a cambios en la esencia del mismo. El panorama actual, con los problemas asociados a la pandemia de la COVID-19, tanto en términos del sistema de salud como en relación con la merma de la base fiscal o el apuntalamiento de las prestaciones asistenciales a través del Ingreso Mínimo Vital, ponen de manifiesto la relevancia del debate.
El capítulo de cierre no solo recoge las principales conclusiones del libro sino que subraya la necesidad de reflexionar de forma crítica sobre el creciente consenso en la inversión social en programas pre-escolares, que podría competir por los recursos dedicados a otras intervenciones compensadoras (con otros objetivos diferentes y compatibles), la conveniencia de ponderar de forma sosegada las afirmaciones que apuntan a un EB dirigido a los mayores (y que no se deriva de una mayor generosidad con este segmento etario sino, naturalmente, de su peso demográfico creciente) y de los dividendos de discutir abiertamente la coordinación de políticas fiscales a nivel supranacional, especialmente, en el seno de la Unión Europea.
4. PROPUESTAS DOCENTES Y VALORACIÓN
Cada vez contamos con mayores recursos para la enseñanza de la Economía Pública, que nos permite tomar en consideración diferentes perspectivas y tradiciones, desde los textos más clásicos de Hacienda Pública hasta los que hacen más hincapié en la evaluación de políticas. Mitos y realidades del Estado de Bienestar no puede, ni tampoco pretende, reemplazar esas perspectivas. Si bien puede emplearse como base de una materia sobre Economía del Estado del Bienestar en los últimos cursos de las titulaciones en Ciencias Sociales diferentes a la Economía (existen ejemplos de este tipo de asignaturas en Grados en Sociología o Ciencia Política), en una asignatura centrada en la Economía Pública en el Grado en Economía, el texto puede representar un valioso complemento para la actividad docente.
Una aplicación concreta del libro podría consistir en plantear algunos de sus capítulos como lecturas adicionales obligatorias en los temas relacionados con el gasto social, que se abordan, desde un punto de vista más teórico y formal, en los programas habituales de Economía Pública que se imparten en Grado. En términos generales, el libro puede suplementar el análisis microeconómico formal presente en manuales como el de Myles y Hindricks (2013), a obras mucho más generales como Albi, González-Parámo, Urbanos y Zubiri (2017a, 2017b) o Stiglitz y Rosengard (2016) y textos de nuevo cuño como Gruber (2019), en los que la evaluación moderna de las políticas públicas y su vínculo con la teoría económica ocupan un lugar central. Lógicamente, existen diferencias en la profundidad con la que el autor aborda cada uno de los temas que abarca el texto. Así, los aspectos fiscales, que quedan fuera de los propósitos del libro, requieren, lógicamente, la consulta de otra literatura especializada, como, al margen de las referencias anteriores de carácter general, entre otros, Salanié (2011). Asimismo, desde mi punto de vista, hubiese sido deseable una mayor integración entre la discusión de los efectos del EB sobre los incentivos sobre la oferta laboral y la acumulación de capital y el impacto en el crecimiento económico, que se lleva a cabo de forma independiente. Aunque quizás se aleje del espíritu del libro, los estudiantes de Economía se habrían podido beneficiar de una revisión acerca de los trabajos teóricos que apuntan a posibles mejoras de la eficiencia mediante la introducción de determinados programas sociales en presencia de fallos de mercado (e.g., la teoría de la búsqueda y las prestaciones de desempleo).
De forma más específica, existen una serie de aspectos concretos en los podría ser recomendable que el estudiante accediese a trabajos de investigación recientes que le permitiesen adquirir una perspectiva más amplia. Así, por ejemplo, el capítulo que aborda la globalización como desafío para el EB podría complementarse con un compendio de la evidencia reciente de los efectos sobre impuestos sobre el capital y la riqueza (Bastani y Waldenström, 2020, Zucman, 2014), tema ha suscitado un renovado interés entre la comunidad investigadora. En relación con la inmigración, sería muy interesante que ediciones futuras ampliasen las reflexiones del texto para tener en consideración el posible cambio en la dirección del saldo resultante con el transcurso del tiempo, es decir, si incluso en aquellos países con EB poco generosos es posible que, en el largo plazo, el balance se vuelva negativo cuando los inmigrantes, un colectivo, en general, con menores niveles de capital humano que los trabajadores nativos de similar edad, abandonen las edades activas en el mercado laboral.
En relación con el abordaje de la dialéctica entre los cambios demográficos y, específicamente, la conciliación entre la vida laboral y familiar, convendría explorar consideraciones vinculadas al diseño de permisos de paternidad (Farré, 2016) o el alcance y dimensión del teletrabajo (Milasi, González-Vázquez y Fernández-Macías, 2020). Por último, la parte relativa a los desafíos relacionados con el impacto de la tecnología—y, en menor medida, la globalización—pueden requerir al profesor una constante actualización a partir de los nuevos trabajos que aparecen casi a diario sobre estos temas. En la misma línea, los recientes resultados de los experimentos de campo realizados en Finlandia (Kangas, Jauhiainen, Simanainen y Ylikännö, 2019) y, sobre todo, en Kenia (Banerjee, Fave, Krueger, Niehaus y Suri, 2020) pueden servir para satisfacer las ansias saber más sobre las experiencias actuales de renta básica que, como en mi caso, hayan surgido en el lector.
Esta obra, además, puede constituir una referencia tremendamente sólida para organizar un curso sobre Economía del Estado del Bienestar en otros Grados de Ciencias Sociales, complementando el manual de Barr (2020), con un mayor formalismo matemático, que algunos economistas pueden echar en falta en Mitos y realidades del Estado del Bienestar, y el de Smith, Le Grand y Propper (2008), que puede haberse quedado algo desactualizado. Asimismo, estas dos últimas obras se centran en la realidad británica y no se encuentran disponibles en español, lo cual, desgraciadamente, puede suponer un pequeño obstáculo para los estudiantes, especialmente, en titulaciones distintas al Grado en Economía.
Es probable que, por su fondo y, fundamentalmente, por su forma, la relevancia del libro en cursos de postgrado en Economía se encuentre limitada a la de una referencia complementaria que pueda nutrir, puntualmente, lecturas de carácter complementario. Precisamente por estas características, en otras Ciencias Sociales o en titulaciones de carácter interdisciplinar, pudiese otorgarse al texto mayor protagonismo. En este sentido, entre el elevado número de referencias del Mitos y realidades del Estado del Bienestar, se cuentan trabajos no solo con diferentes ambiciones y objetivos (desde literatura a artículos recientes en revistas especializadas o documentos de trabajo del National Bureau for Economic Research que no han llegado a las páginas de las revistas), sino, también, distintos en términos de las disciplinas que alumbran su contenido. Así, el autor, que es economista, combina una cantidad importante de referencias que proceden de otros campos, fundamentalmente, de la Sociología y la Ciencia Política. Este carácter interdisciplinar, valiente, aunque quizás atípico, puede no encontrar la misma acogida en todos sus potenciales usuarios.
Referencias
Albi, E., González-Páramo, J.M., Urbanos, R. y Zubiri, I (2017a). Economía Pública I: Fundamentos. Presupuesto y gastos (4ª edición). Barcelona: Ariel.
Albi, E., González-Páramo, J.M., Urbanos, R. y Zubiri, I. (2017b). Economía Pública II: Teoría de la imposición. Sistema impositivo. Otros ingresos públicos. Economía Pública Internacional (4ª edición). Barcelona: Ariel.
Banerjee, A., Faye, M., Krueger, A. Niehaus, P. y Suri, T. (2020). Effects of a universal basic income during the pandemic, Innovations for Poverty Action Working Paper, Washington, DC. : Innovations for Poverty Action. Recuperado de https://www.poverty-action.org/sites/default/files/publications/ubi_covid.pdf
Bastani, S. y Waldenström, D. (2020). How Should Capital Be Taxed? Journal of Economic Surveys, 34, pp. 812-846.
Barr, N. (2020). The Economics of the Welfare State (6ª edición). Oxford: Oxford University Press.
Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Princenton. Nueva Jersey : Princeton University Press.
Farré, L. (2016). Parental leave policies and gender equality: A survey of the literature. Estudios de Economía Aplicada, 34, pp. 45-60.
Gruber, J. (2019). Public Finance and Public Policy (6ª edición). Nueva York: Worth Publishers.
Joint Research Centre (2020). Telework in the EU before and after the COVID-19: where we were, where we head to.
Kangas, O., Jauhiainen, S., Simanainen, M. y Ylikännö,M. (eds.) (2019). The basic income experiment 2017-2018 in Finland. Preliminary results. Helsinki: Ministry of Social Affairs and Health. Recuperado de https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161361/Report_The%20Basic%20Income%20Experiment%2020172018%20in%20Finland.pdf
Korpi, W. y Palme, J. (1998). The paradox of redistribution and strategies of equality: Welfare State institutions, inequality, and poverty in the Western countries. American Sociologial Review, 63, pp. 661-687.
Milasi, S., González-Vázquez, I. y Fernández-Macías, I. (2020). Telework in the EU before and after the COVID-19: where we were, where we head to. JRC Science for Policy Brief. https://ec.europa.eu/jrc/sites/default/files/jrc120945_policy_brief_-_covid_and_telework_final.pdf
Muñoz de Bustillo, R. (comp.) (1989). Crisis y futuro del estado del bienestar. Madrid: Alianza.
Muñoz de Bustillo, R. (coord.) (2000). El estado del bienestar en el cambio de siglo: una perspectiva comparada. Madrid: Alianza.
Muñoz de Bustillo, R. (2020). Estado de Bienestar y crisis ambiental, Working Paper No. 0220. Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Salamanca. Salamanca: Universidad de Salamanca. Recuperado de https://diarium.usal.es/dptoea/files/2020/11/DTAO0220.pdf
Myles, J. y Hindricks, G. D. (2013). Intermediate Public Economics (2ª edición). Cambridge, Massachussetts : The MIT Press.
Salanié, B. (2011). The Economics of Taxation (2ª edición). Cambridge, Massachusetts: The MIT Press.
Smith, S., Le Grand, J. y Propper (2008). The Economics of Social Problems (4ª edición). Londres : Red Globe Press.
Stiglitz, J. E. y Rosengard, J. K. (2016). La economía del sector público (4ª edición). Barcelona: Antoni Bosch.
Zubiri, I. (2016). Las pensiones en España: situación y alternativas de reforma. Papeles de Economía Española, 147, pp. 167-187.
Zucman, G. (2014). Taxing across borders: Tracking personal wealth and corporate profits. Journal of Economic Perspectives, 28, 121-128.
Agradecimientos
El autor desea agradecer los comentarios de una editora y de un evaluador anónimo sobre una versión previa del trabajo y que han contribuido a mejorar este texto de forma sustancial.